Ebauches pour une écologie de transformation
Les services publics
au coeur du projet écologiste
par Jean Lafont
L'avenir des services publics est en débat.Ces dernières années ont été marquées, en effet, dans ce domaine par un bouleversement profond du paysage : recul des missions assurées par le service public ; remise en cause du statut d'une grande partie des entreprises publiques, allant jusqu'à la privatisation de certaines d'entre elles et un retour aux mécanismes de marché.
Cette évolution a du reste commencé bien avant l'arrivée aux affaires du gouvernement Raffarin, ce dont il faudra bien un jour - et le plus tôt sera le mieux - faire le bilan. Le referendum sur le Traité constitutionnel européen, à travers les larges discussions qu'il a suscitées, a révélé à un certain nombre de nos concitoyens l'ampleur du changement déjà intervenu et le risque de son irréversibilité, du fait des règles de la concurrence, érigées en principe suprême - cela d'autant plus que, dans la tradition de notre pays, service public se confond souvent avec monopole public.
Le choix entre une entreprise publique et une entreprise privée pour assurer la gestion d'un service public est souvent présenté comme un choix technique, de pure opportunité, d'efficacité : au fond, comme le disait Teng Hsiao Ping, “qu'importe qu'un chat soit noir ou gris, pourvu qu'il attrape les souris “. Mais est-ce bien sûr ?
La France a connu plusieurs vagues de nationalisations : à la Libération et, dans un contexte bien différent, en 1981. Bien qu'elle se soit révélée une bonne affaire sur le plan financier, cette deuxième vague a été un fiasco sur le plan politique. Formes du capitalisme d'Etat, les entreprises publiques sont-elles condamnées par l'histoire, ou bien peuvent-elles constituer, dans une vision rénovée, un élément important d'un projet écologiste visant à transformer la société ? Nous ne pouvons pas nous dérober à ce débat. Les réflexions qui suivent s'efforcent d'y apporter une première contribution, centrée principalement sur les services publics de réseaux.
Statu quo ou acceptation de la concurrence : un mauvais débat
Les critiques contre les monopoles publics fusent de toutes parts. Ce serait des sortes d'Etat dans l'Etat, imposant à la société leurs choix technologiques, sourds aux préoccupations des usagers, devenus avec le temps des sortes de mastodontes rigides, opaques dans leur fonctionnement, incapables d'évoluer dans le cadre de leur statut actuel. Cette critique est assez plaisante, lorsqu'elle provient de ceux qui sont aux affaires et disposent, ou devraient disposer, des moyens d'exercer leur tutelle et d'imposer leurs orientations. Mais venant des usagers, la critique est plus sérieuse, car elle pointe un certain nombre de réalités, dont la liste malheureusement pourrait être longue : responsabilité d'EDF dans le choix du nucléaire, de la SNCF dans la politique du tout TGV et dans l'abandon du fret, etc. Et le fait que ces monopoles publics aient été pendant longtemps les symboles d'un “productivisme d'Etat“ et d'une volonté centralisatrice ne contribue pas à les rendre sympathiques aux yeux de bon nombre d'écologistes ! Mais qui ne voit que les torts sont partagés, que ce sont souvent les mêmes personnes, tour à tour hauts responsables de l'administration et dirigeants d'entreprises, qui ont imposé ces choix à la société, avec tantôt l'appui, tantôt la passivité du pouvoir politique, et que la vraie question est celle de la direction politique des entreprises publiques ? Faut-il alors jeter le bébé avec l'eau du bain ?
On nous présente souvent le débat sous la forme de l'alternative :
- la défense du service public, tel qu'il est issu des nationalisations de l'après-guerre et en préservant, peu ou prou, son mode de fonctionnement actuel ;
- l'ouverture, plus ou moins brutale, du secteur public à la concurrence, censée le revivifier et le mettre à l'écoute de ses usagers…pardon, de ses clients
Je considère pour ma part que l'argument de la concurrence au service des usagers est un leurre, un leurre intéressé, lorsque l'on sait qu'au bout du compte, il s'agit de remplacer un monopole public par un ou plusieurs monopoles privés, qui vont se partager les marchés - voir le secteur de l'eau ou celui des transports urbains. Il faut dire que cette transformation est d'autant plus facile qu'au fil des années, la plupart des entreprises publiques ont échappé à l'emprise de la société, si tant est que celle-ci ait jamais existé, et ont troqué, avec l'aval de leur tutelle, le service à l'usager contre la conquête de clientèles, dans une pure logique de marché. Ces entreprises, à des degrés divers, se sont engagées dans la conquête des marchés étrangers et ont noué des alliances avec des firmes privées, dans la plus pure logique capitaliste. Ce n'est du reste pas un hasard si les responsables de ces entreprises sont souvent les premiers adeptes de l'ouverture du capital de leur entreprise et du changement de statut.
Le concept communautaire de “service d'intérêt économique général“ (SIEG) correspond, de fait, assez bien, à l'évolution de cette situation, puisqu'il isole, “à côté“ d'activités - principales - réalisées dans le cadre et dans la logique du marché, des missions de service public bien délimitées, dont le manque à gagner peut donner lieu à des compensations financières de la part de la puissance publique. Ceux qui disent que les directives communautaires sont neutres vis à vis du statut - public ou privé - des entreprises qui gèrent les services publics n'ont pas tort ; mais ils oublient d'ajouter que ces mêmes directives, en mettant la concurrence au poste de commandement, conduisent les entreprises publiques à fonctionner selon une logique de marché et de recherche de profit, sous peine de disparaître. C'est précisément là où le bât blesse.
Peut-on, pour autant, se contenter de défendre le statu quo? Je pense qu'un tel combat purement défensif, pour nécessaire qu'il soit à court terme, face à des menaces concrètes, est voué à l'échec lorsqu'on l'érige en stratégie. Il n'évitera pas les replis successifs, faute de savoir rallier à sa cause les grandes masses de la population. Le secteur public doit évoluer profondément, pour répondre pleinement aux attentes de la société ; et inversement, la société ne se mobilisera pour défendre le service public contre les attaques libérales, que si elle se considère comme sa dépositaire, comme sa garante.
Par ailleurs, s'il est juste de se battre pour le maintien d'un service public et des conditions sociales des salariés des entreprises publiques, la défense - du seul fait qu'il aurait un statut public - d'un monopole d'Etat qui se conduit comme une entreprise capitaliste n'est pas notre combat. Nous défendons le statut public, car ce statut est la condition nécessaire d'une appropriation sociale ; mais pour que celle-ci devienne une réalité, un profond renouveau démocratique du service public est indispensable. C'est cela l'enjeu.
Pour une vision renouvelée des services publics et de leur pilotage par la société
Le champ et le contenu des services publics ne sont pas définis une fois pour toutes, il revient à la société d'en décider, et c'est un choix politique fondamental, qui recouvre de multiples dimensions :
- la détermination des besoins à satisfaire, en prévenant notamment l'exclusion de certaines catégories de population ou de certains territoires (principe d'égalité, d'équité territoriale) ;
- la définition du niveau territorial responsable, dans un souci constant de rapprocher la décision du citoyen ;
- le choix des grandes options technologiques ;
- la définition des principes de tarification, des modes de financement (dont le principe de péréquation) ;
- la constitution d'acteurs publics pour produire et gérer ces services, ou la définition de règles précises pour encadrer l'action d'acteurs privés
- la mise en place de dispositifs de contrôle et d'évaluation
Il faut reconnaître qu'en pratique, ces principes sont violés bien souvent. Les exemples abondent dans tous les secteurs.
Il est temps de se souvenir que les services publics représentent un élément fondamental du lien social, un des moyens privilégiés de solidarité nationale et d'intégration. Ce lien est beaucoup plus puissant que celui du marché, car il s'adresse au citoyen, c'est un rapport entre les êtres humains, pas entre les choses. C'est par ce lien que les individus se constituent en collectivité. Encore faut-il, pour que ce lien fonctionne pleinement, que l'usager soit aussi acteur. Jusqu'ici, le pilotage du service public s'est réalisé dans le face à face technocratique entre le monopole public et sa tutelle, imposant sa logique technico-économique. Mais en excluant le citoyen, il a mis aussi le politique sur la touche, en le condamnant à valider des choix déterminés en dehors de lui. Faire du citoyen un acteur à part entière du service public, c'est rendre à la politique ses lettres de noblesse, en créant un espace de débat là où se décident des choix de société.
Ce contrôle-citoyen constituera une avancée démocratique sans précédent, dont la portée est bien plus large que les simples approfondissements de la démocratie représentative, il est de nature à transformer les rapports du citoyen à la politique, à repolitiser la société. C'est un enjeu de transformation sociale. Il doit porter sur l'ensemble des questions énumérées ci-dessus ; il appartient au pouvoir politique de créer les conditions de sa mise en œuvre.
L'irruption du citoyen me paraît en outre le moyen le plus sûr pour faire reculer le fond productiviste, dans la ligne du saint-simonisme, qui constitue souvent la culture des entreprises nationales. Car aujourd'hui nos sociétés font face à des urgences environnementales d'importance planétaire : changement climatique lié aux émissions de gaz à effet de serre, pollutions de toute nature qui détruisent les milieux de vie et menacent la reproduction des espèces, fin de l'énergie à bon marché, risques liés au développement du nucléaire et à des choix technologiques dictés par les seuls intérêts économiques. Ces enjeux, essentiels pour l'avenir de l'humanité, doivent se traduire par des objectifs fixés par la société à ses entreprises publiques, après en avoir débattu.
Quelques conclusions
1) l'avenir du secteur public doit être considéré comme une question majeure pour un projet alternatif en 2007. Nous devrons revenir sur les privatisations réalisées par la droite (et peut-être sur une partie de celles réalisées par le gouvernement Jospin).
2) Le secteur public doit être simultanément profondément démocratisé et “ écologisé “ dans la définition de ses objectifs, dans sa gestion, dans son contrôle. Une loi-cadre devra définir ces objectifs et les nouvelles règles du jeu, et en particulier le rôle des usagers-citoyens et des salariés, en leur donnant un réel pouvoir de contrôle sur le fonctionnement des entreprises publiques - ce qui se traduira par une modification de la composition et du rôle de leurs différents organes.
3) Des débats publics seront organisés pour chaque catégorie de service ; l'organisation en sera confiée à la Commission nationale du débat public.
4) Le gouvernement français devra soumettre à l'Union européenne un memorandum présentant ses orientations pour une directive-cadre sur les services publics. Son fil conducteur : les services publics constituent un élément fondamental pour la construction d'une Europe qui fasse société pour ses citoyens et qui concoure à la solution des problèmes environnementaux qui se posent à l'humanité ; chaque pays est libre de les organiser à sa guise, selon son degré de décentralisation, avec pour objectif de répondre aux besoins des différentes catégories de population et de renforcer la maîtrise de la collectivité sur ces services. A cette fin, la directive fixe quelques règles communes : participation des citoyens à la définition des objectifs et des modalités de mise en œuvre des services publics, ainsi qu'à leur contrôle ; elle énonce également le principe de coopération pour les relations entre les opérateurs des Etats-membres. Il n'est sans doute pas nécessaire, ni d'ailleurs possible, d'aller bien au-delà, dans un texte général, qui doit tenir compte de la diversité des situations dans les pays-membres. L'essentiel est dans le changement de perspective, puisque les services publics se voient reconnus en tant que tels et priment sur les règles de concurrence.
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